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涉诉信访问题研究
作者: 李红锦    发布时间: 2005-07-12 17:19:23



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    近年来,涉诉信访案件不断增多,群访、集访、缠访、越级访等成为人民法院信访工作的难题,给法院审判工作带来极大压力,处理稍有不慎,不仅正常司法秩序受到影响,更有损于人民法院的社会形象和法律权威。当前,各级人民法院都对新形势下的涉诉信访问题加强了调查研究,并积极采取应对措施。为此,笔者就如何建立接访处访长效机制,妥善处理涉诉信访问题略陈己见。

    一、涉诉信访的内涵与法院面临的突出问题

    涉诉信访,是指那些应当被人民法院受理,或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中,有利害关系的公民、法人或者其他组织对人民法院的作为与不作为,或是生效裁判,采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,提出申诉、再审申请,或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项,依法应由人民法院处理的活动。涉诉信访与《信访条例》所界定的信访的区别在于“涉诉性”,包括主体(信访人、被访人)、客体和客观诱因的涉诉性。在涉诉信访中,信访人必须是与那些应当或已经被司法机关受理,或者是与已经进入诉讼程序的案件有利害关系的当事人,被访人则限于人民法院。其信访的原因是信访人认为通过已行或将行的法律途径没有或无法保障、实现权益,故而转向法律外的途径以寻求保护和期待利益的实现。正确界定涉诉信访,是人民法院有针对性地开展信访工作的必要前提。

    当前,对涉诉信访的处理尚无一个统一的成文法规,参照的是行政信访规范,因而《信访条例》对涉诉信访具有重要的指导意义,这也是信访制度的价值所在。涉诉信访作为信访制度的一个重要方面,是我国特有的一种民意表达形式,有着深厚的社会基础和意识形态基础。在我国的法治社会建设进程中,在现行司法状况无法完全满足人民群众正义追求的情况下,它提供了一种便捷的解决途径,同时也为司法权的监督提供了又一种制度化、合法化的渠道。几十年实践经验证明,良好的涉诉信访工作既能宣传法律政策,教化群众,使突出的人民内部矛盾得以及时解决,还能帮助人民法院及其他国家机关发现自身问题并加以改进,对我国法制建设与审判实务改革起着重要的参照作用。

    然而,现阶段涉诉信访的问题比较突出,呈现出新的特点:一是涉诉信访持续增多,群访、集访、越级访时有发生。某基层法院2003年处理涉诉信访案件62件,其中涉诉信访老户案件1件;2004年处理涉诉信访案件116件,其中涉诉信访老户案件7件;2005年1—6月处理的涉诉信访案件已达72件,其中涉诉信访老户案件6件。

    二是少数信访人无理缠访,行为偏激,社会影响恶劣。2003年以来,某基层法院已出现缠访案件7件,如其审结的一件交通事故人身损害赔偿案件,被害人在判决生效十余年后又认为赔偿金额过低,法院原判决、执行不公,要求按照现行标准进行赔偿,法官三番五次阐法释理,仍不息访,多次到市、京上访,在当地有关部门缠访、闹访,造成恶劣社会影响。

    三是重复信访数量上升。近几年来,各地法院重复信访的案件都显现出上升势头,某基层法院2003年重复信访为2人8次,2004年为3人32次,2005年1—6月就已经达到3人28次,其中一名信访人连续三年来信来访了12次、23次和18次。

    四是出现组织化苗头。少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视,为壮大声势,扩大影响,就四处联络其他信访人员,鼓动那些可能信访人员,组成数人甚至数十人的信访队伍,统一行动,以此给处访部门施压。还有极少数不法信访分子,为实现其不法目的,煽动利用其他善良信访群众,误导大众,严重扰乱正常信访秩序,给人民法院形象造成极恶劣的负面影响。

    二、涉诉信访问题的原因探析

    出现涉诉信访的原因是多种多样的,有个体原因、社会原因,也有意识原因和制度原因,归纳起来主要有以下四个方面。

    (一)信访群众方面的原因。

    从社会意识层面看,中国老百姓的整体法治意识受传统诉讼、维权思想的影响很深,存在一种潜在的“青天”情结,并且认为“青天”存在于上层,当他们对基层司法状况感到不满意时,自然而然地就会想到要到上面去找“青天”,去“告御状”。从个人意识形态看,谋求自身利益的满足是行为的最根本驱动力,诉讼就是个体利用国家公权力追求个人利益的过程,但国家公权力维护的是整体意义上的公民的权利,分散到个体时就有可能与之理想愿望相左,当这部分人不能正确认识个体利益与社会整体利益的关系时,就可能摈弃缓慢的法律途径而寻求其他方法,信访制度就正好提供了这样一种合法途径。

    (二)人民法院方面的原因。

    涉诉信访反映的问题有的很重大,有的则很细微,一个被法官忽略的细节极可能就成为当事人信访的诱因。人民法院工作质量不高,是引发涉诉信访最重要、最根本的原因。

    第一,审判质量不高,少数案件裁判不公,当事人不服气。人民法院作出的裁判绝大部分是公平、公正的,但仍有极少数差错案存在,这些案件对法院、法官来说只是百分之几、千分之几的比例,但对当事人来说一件差案或错案就代表百分之百,就可能使他的人身、财产、家庭、事业等遭受不可估量、无法挽回的损害,他当然会通过各种各样可能的手段来维护。还有一部分案件,实体或程序问题虽未达到差、错案的程度,只是有一些细微瑕疵,并不会影响案件整体的公正性,但这些瑕疵却足以使当事人对法官产生不信任感,对其审案的过程和结果产生怀疑而引起涉诉信访。还有个别法官办关系案、人情案、金钱案,有失公平、公正,造成当事人怨愤,进而信访。

    第二,少数审判人员工作作风不佳,服务意识不强,引发当事人信访。有的怕办难案、缠案,遇到疑难时不是积极寻求解决方法,而是推、拖,或草草下判,引起当事人不满;有的缺乏大局意识、稳定意识,就案办案,不注重司法公正与社会公正的结合,不注意当事人心理需要,打着“严格按照法律办事”的旗号,以法压人,态度冷、硬、横,使当事人口服心不服;有的在处理法律效果与社会效果统一的问题时偏离法律轨道,不区分当事人诉请合法与否,一味地“和稀泥”,只求其息诉,结果往往适得其反;有的片面理解审判,认为只有庭审才是审判,忽略庭前、庭后工作,从而错过了化解矛盾的好时机;有的摆出官老爷的架势,就案审案,工作方法简单,不做当事人的思想疏导,不做法律法规的讲解工作,不做判后答疑工作,不做服判息诉工作,让当事人对裁判心存疑虑却得不到疏解,留下后遗症;还有的法官,虽然在案件的实体和程序处理上并无不当,但因为其在审理过程中流露出偏向性,使极端关注案件的当事人产生联想而怀疑裁判结果,引发信访。

    第三,对群众反映的问题处理失当,引发信访。个别法院片面理解信访考核的功能,单纯地突出其工具性,忽略了它作为社会矛盾调节器的更重要作用,将涉诉信访视为特别重要的考核指标,故而明知群众反映的问题确实,因怕揭短亮丑,怕影响单位形象,为了个体利益而不采取正确补救措施,对问题进行遮、捂,对信访人敷衍塞责,致使信访人在申诉无果的情况下转而采取上访、集访等非常规手段,人为地将涉诉信访矛盾扩大。

    第四,法院裁判既判力不强,也会引发信访。根据我国三大诉讼法及相关法律的规定,法院所作出的生效裁判非经法律规定程序被撤销就具有法律约束力,这种约束力不仅表现在对案件当事人权利义务的约束,也表现为对后续相关案件裁判的约束,人民法院(包括下级、平级和上级人民法院)所作出的裁判不得与此前已生效的相关裁判相矛盾,这是法律适用统一性的客观要求。然而,在现实中,同一性质纠纷诉至不同法院,在事实认定、证据采信和审判结果上可能不同;同一案件经几次审判,不同法官所作出的事实认定、证据采信、审判结果也可能不一;上下级法院、异地法院因种种因素而作出相抵裁判的情况也客观存在。正是由于法院作出生效裁判的既判力不强,相互间法律适用不统一,以致各方当事人都认为自己的主张合法合理的,故而互不相让,不愿调解矛盾,导致涉诉信访发生。这类涉诉信访案件如何处理,是法院信访工作的一个难题。

    (三)机制方面的原因。“涉诉信访潮”的出现与现行信访机制本身所存在的缺陷有很大关系。

    首先,信访制度的存在有着不合法性与不合理性。一个真正的法治国家,法律是社会公平正义的最根本底线,人民权利保障的最后一道屏障,它作出的判断应是终局裁判,但信访制度的存在却为其他权力对司法独立权的干预提供了合法化的空间,将法律裁判的效果从“句号”改为了“省略号”。简言之,信访制度尤其是涉诉信访制度是以牺牲法律自主性与程序性价值为其存在依据的。

    其次,涉诉信访处理权限不清、界线不明。人民法院行使的是司法裁判权,是对社会各主体间权利义务作出终局裁判的权力,而这一终局权却面临着信访处理权这一国家权力的挑战。涉诉信访处理权是司法权还是行政权?它的权力范围究竟有多大?它所作出的结论判断的效力如何?没有明确的区分与界定,其他权力也就无法对其进行有效约束,这是法治社会的体制结构所不允许的。

    第三,涉诉信访权性质不明确。参照《信访条例》,从第一条“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本办法。”的规定来看,信访权应是救济权,从该条例第二条第一款“本条例所称信访,是指公民、法人或者是其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”的规定来看,信访权似乎也是监督权的一种。涉诉信访权究竟是监督权还是救济权?这关系权利保护的出发点和制度设计的价值取向的选择问题。由于权利性质的界定不明,各地、各级机关在制定处访措施时选择不同角度,缺乏统一性,信访秩序比较混乱。

    第四,诉讼成本与信访成本的对比差异导致大量涉诉信访案件出现。我国诉讼制度对当事人投入的司法成本是有一定要求的,一件普通案件当事人最少要投入人民币300—350元,若走信访途径则投入的也许就只是几张信纸、几张邮票的钱,而且可能效率更快、效果更好。正是因为诉讼维权成本相对高昂,很多群众通过对比就选择了信“访”而不信“法”,以致大量涉诉信访案件涌现。对此,笔者认为不应责怪这些群众法治意识不强,应思考的是我们的制度设计是否有足够的合理性能给人民群众以正确引导。

    (四)社会环境方面的原因。

    社会转型期各类群体意识冲突强烈,法治国家建设过程中出现法律冲突不可避免,法制空白地带的存在,某些领域的暂时无序状态,社会舆论对信访认识、导向的偏差等等原因的综合作用,导致了涉诉信访的大量涌现。另外,个别行政部门领导在接待涉诉信访当事人时,在尚未确实案情的情况下,表态不严谨,随意作出答复,给信访人期待空间,当法院依法处理结果与之期待不符时,他就会认定是法院在枉法处理,而将矛头指向法院,而法院在处理这类信访案件时往往陷于两难境地。还有少数部门扩大理解涉诉信访,将一些非涉诉信访案件推向法院,以致信访矛盾向人民法院大量聚集。

    四、涉诉信访的对策思考

    涉诉信访问题不是短时间内形成的,要解决这些问题并非一朝一夕所能完成的。我们应明确涉诉信访是人民对司法权进行监督的一种表现形式,要将涉诉信访工作定位于监督、纠错,将重点放在纠正审判人员违法违规和渎职行为上,而其他涉诉问题则应引导到法律救济的途径上去,以保证涉诉信访制度能向促进法律发展、有利法治建设的方向发展。在此基础上,信访工作应坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持科学发展观,以“公正与效率”主题和司法为民为要求,建立健全涉诉信访的长效机制。只有建立起长效机制,才能规范信访秩序,畅通信访渠道,提高工作水平,发挥职能作用。

    一是要建立涉诉信访的防范机制。

    首先,应建立涉诉信访预警机制。要改变过去单一通过诉讼发现信访苗头的局面,充分联合各种力量,借助各种渠道,从社会治安综合治理、民间调解等多渠道发现涉诉信访的动向,将信访工作重心下移,做到“早发现、早报告、早控制”,提前预警,防范未然。其次,完善涉诉矛盾排查机制。法院各部门对办理的案件要全面分析情况,定期排查,对影响较大、涉及面广、当事人反映较多、可能信访的案件应及时汇报,提前制定好紧急处理措施。其他单位、部门对遇到的各类情况也应定期分析、排查,对可能诉至法院,当事人可能不服裁判进而信访的案件及时通报法院,使之在处理上取得主动。再则,要落实诉讼风险告知制度。涉诉信访中一部分当事人是因为之前对案件处理可能出现的情况预计不足,在承担了一定的诉讼风险后心有不服,所以,人民法院在案件受理及审判时应充分落实诉讼风险告知制度,使当事人对可能承担的诉讼风险有充分了解,减小其裁判后的心理落差,减少由此产生的涉诉信访案件。此外,抓好人民调解工作也是减少涉诉信访的有效途径。人民调解工作在维护社会稳定中具有突出的作用,是防治涉诉信访的第一道防线,我们应从注重人民调解与法院诉讼衔接的角度来积极探索人民调解制度的革新与发展,使两者能相互促进,在全社会建立多样、统一的矛盾调处机制,将出现涉诉信访问题的可能性降到最低。

    二是要完善涉诉信访的调处机制。

    要完善涉诉信访的调处机制,首先要注意的就是要将涉诉信访的处理与《信访条例》相结合,打破条块分工,在全社会形成信访处理一盘棋,建立大信访格局。要统一在《信访条例》的原则之下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,将依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合,在各单位、各部门间应形成统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、并抓共管的工作格局。可通过信访信息系统、定期信访通报等形式实现信访信息的资源共享,使各部门及时掌握信访案件的处理进程。可通过联席会议等形式使各单位、部门在重大信访问题的处理上统一认识,协调一致,提高信访处理效率,避免相互推诿、拖延,减轻信访人来回奔波之苦。还要注意畅通联系渠道,拓宽沟通方式,认真倾听群众心声,建立信访绿色通道,通过公开信访电话、定期征求意见、院、庭长接待日等多种形式主动了解并及时解决信访问题,防止矛盾扩大化。

    提高涉诉信访案件的处理效率。接访时明确告知信访人处理时限及责任人,逾期未作出明确处理的追究相应责任,在提高整体效率的同时更要注重每个环节的效率平衡,避免因某个问题的处理不及时而影响其他问题的处理处理效果。还可尝试实行公、检、法、司、行五部门定期联合接访处访制度,实现五部门联动,“一揽子”解决问题,这在很大程度上能减少信访问题因流转耗时而使信访人情绪激化,升级信访的问题。坚持好回访制度。对已处结的涉诉信访案件定期回访,反馈意见,防止矛盾反复、反弹。建立对无理缠访的处理机制,促进涉诉信访的法制化、制度化,消除无理缠访给社会、法院带来的恶劣影响。

    三是要强化审判监督制约机制。

    信访问题根源在审判,加强审判监督能够从源头上防止和解决信访问题。审判监督包括对案的监督和对人的监督。对案的监督又分为对案件审判过程的监督和对案件裁判结果的监督,对人的监督则分为对主观思想的监督和客观能力的监督,监督制约机制的建立健全应从这四个方面来思考。

    首先,要建立健全对案件审判全过程的动态监督。从立案、送达、庭审到宣判、执行,环环有监督,尤其是对庭审与执行的监督。可实行庭审、执行现场考核制度,设立专门考核组织,采取自觉申报考核与不定期抽查考核相结合的方式,从庭审形象、庭审公正、庭审效率、庭审艺术、庭审小结等方面全方位地考查审判人员的庭审、执行质量,将考核结果及时公布,并组织审判人员进行交流与总结,相互促进提高。将判(执)后答疑制度化,纳入审判人员综合评价体系,对特定案件(主要是疑难重大案件和涉及重大社会矛盾的案件)要求必须作出书面判(执)后答疑,并将其作为案件评查的一个重点,使可能转化为涉诉信访案件的当事人的对立情绪在答疑解惑的过程中逐步减弱,最终服判。

    其次,强化案件质量监督。应严格案件质量标准,将全面评查与重点评查相结合,对评查过程中发现的问题坚决予以追究,对突出的、带有普遍性的问题及时分析原因,研究对策,总结经验,同时还应注意因时而宜的修改案件评查标准,使之与法律法规保持一致。

    第三,严格监督法官的从业行为。对违法违纪,有损法律、法院、法官权威、形象的行为力追到底,加大处罚力度,使之“不敢为”;注意对审判人员政治思想素质及职业责任感、荣誉感的培养,使之“不愿为”;严格划清法官与其他职业的界线,严格自身行为规范要求,塑造法官个人的人格魅力,在审理中不仅做到以理服人,更能以德服人,使当事人在感受到法官人格魅力的同时对其作出的裁判也心悦诚服。

    第四,强化法官专业素质培训,减少差、错案的发生,是解决涉诉信访问题的治本之举。打造学习型法院,大兴学术之风,改变过去从实践中总结经验的单一学习方法,倡导法律理论研究,通过理论来指导有目的性的实践,形成一个理论指导实践、实践验证理论的完整学习流程,提高理论成果转化与实践经验运用的效率和效果;以局域网、报刊等为载体,提供多种交流平台,鼓励大家开展业务理论的大讨论,并由此营造出自发学习的浓厚氛围;建立学习激励机制,对积极参加各类培训、进修并取得一定成绩的人员给予相应奖励,对怠于学习、不思进取的人员则作相应惩罚,促使其学习活动由被动转向主动;不定期对新出台法律规范、解释及政策进行专门培训,制定中远期计划,有目的、有步骤地进行专业培训,提高法官业务素质。

    四是要建立系统的涉诉信访理论研究机制。

    面对问题,要知道“怎么做”,首先就应知道“是什么”、“怎么样”。涉诉信访问题虽是因司法实践而起的,但从长远来看,要想彻底、有效地解决这些问题,理论研究是必不可少的。一要科学地界定涉诉信访的条件,将合法信访与违法信访、乱访等区别开来,分别对待,以采取合理措施。二要科学地制定涉诉信访的程序,既要保证信访人的权益能得到保障,同时还要考虑法院工作的特殊性,要在突出涉诉信访特点的前提下使之与其他信访的处理程序尽量协调一致,符合大信访格局的要求。三要重视对涉诉信访形势的特点、发展趋势的定期研究,在对问题进行透彻分析的基础上,适时调整和加强接访、处访等相关措施,做到有的放矢。

(作者单位:重庆铜梁县人民法院)



来源: 中国法院网
责任编辑: 陈思

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